Revista Digital del SNT "México Transparente"

Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Movil

Josefina Román Vergara

Comisionada del INAI

Coordinadora de la Comisión Permanente de Datos Personales del INAI

Resumen:

El 16 de abril de 2021 se crea el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil. Se integra con una base de datos de titulares de cada línea telefónica móvil, cuyo único fin es el de colaborar con las autoridades competentes en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

Considerando que este Padrón implica la obtención de los datos biométricos de las personas usuarias como parte del registro obligatorio del número de teléfono móvil para la activación del servicio, el INAI en su calidad de Órgano Garante Nacional de la protección de datos personales en México, dio seguimiento a la iniciativa desde su origen, identificando en su contenido posibles afectaciones al derecho constitucional en materia de protección de datos personales; análisis a partir del cual, el Pleno del INAI aprobó la interposición de una acción de inconstitucionalidad en su contra el 27 de abril.

En virtud de lo anterior, se considera importante socializar los aspectos que el INAI advirtió con relación a este asunto y que fueron expuestos de manera pública en sesión del Pleno, así como los principales hitos que han generado interés sobre su tramitación, como en el caso de la suspensión solicitada. Corresponde ahora a la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver en definitiva sobre la constitucionalidad del Padrón de referencia, al cual se le ha denominado como PANAUT.

Palabras clave
PANAUT, INAI, acción de inconstitucionalidad, datos personales, datos biométricos.
Desarrollo

El 16 de abril de 2021 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (en lo subsecuente LFTR), a fin de crear el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil (en adelante PANAUT o Padrón) como parte del Registro Público de Telecomunicaciones, el cual consiste en una base de datos con información de las personas físicas o morales titulares de cada línea telefónica móvil que cuenten con número del Plan Técnico Fundamental de Numeración. La finalidad es colaborar con las autoridades competentes en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.

Al respecto, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en lo sucesivo INAI o Instituto) identificó desde el origen de la iniciativa, posibles problemas de constitucionalidad sobre la forma en que se reconocía el tratamiento de datos personales de carácter biométrico, razón por la que, mediante comunicado de prensa advirtió que el PANAUT podría representar riesgos para el derecho a la protección de los datos personales.

El PANAUT implica el registro obligatorio del número de una línea telefónica móvil para la persona usuaria, quien deberá proporcionar identificación oficial, comprobante de domicilio y datos biométricos para la activación del servicio; recopilación y validación que quedará a cargo de las empresas de telecomunicaciones, o en su caso los autorizados, que contarán con un plazo de dos años para cumplir con las obligaciones de registro; requisitos sin los cuales, no podrá ser otorgada o conservada una línea telefónica móvil.

Entre otras implicaciones, llamó la atención el manejo de datos biométricos relacionados con la identidad de una persona, es decir, estos datos hacen referencia a aspectos que permiten ser asociados, de manera única, a una persona y, por ende, constituyen características insustituibles cuyo manejo inapropiado representa riesgos graves de daños significativos a los derechos fundamentales de identidad y de protección de datos personales; a manera de referencia, el Reglamento Europeo de Protección de Datos y el Convenio 108 Plus consideran como especialmente protegidos los datos personales biométricos que identifiquen de manera única a una persona.

En ese sentido, trasladándolo al ámbito de los parámetros constitucionales y convencionales de nuestro país, se estima que el contenido del Decreto podría vulnerar, entre otros derechos humanos, los relativos a la identidad y a la protección de datos personales, reconocidos en los artículos 4, 6 Apartado A y 16 segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en el ámbito convencional, tomando como referencia el contenido del Convenio para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal del Consejo de Europa (en adelante Convenio 108).[1]

Específicamente, con relación al tratamiento de los datos biométricos es importante señalar que estos refieren a características físicas y fisiológicas, entre los cuales, se encuentran la huella digital, el reconocimiento facial, la retina, el iris, la geometría de la mano o de los dedos, entre otros, y pueden usarse como medio para acceder a determinadas aplicaciones o dispositivos como la computadora o el celular, como medios de identificación y autentificación de una persona

En este sentido, un dato biométrico será dato personal cuando de manera directa identifique a su titular, o bien, lo haga identificable a través de la biometría, pues sin la aplicación de este método serían desproporcionales los esfuerzos que se requerirían para reconocer a la persona. Por ello, hay que tomar en cuenta las consideraciones siguientes:

  • El dato biométrico relativo a una persona se puede señalar como un dato personal, pues reúne las dos condiciones que se deben cumplir para que cierta información se considere un dato personal:
  1. Debe referir a una persona física, y
  2. Debe identificar o hacer identificable a su titular.
  • Si bien los datos biométricos no están mencionados de manera expresa en el listado de datos personales sensibles que se incluyen en la normatividad en materia de protección de datos personales, ello no implica que no se puedan considerar como tal bajo ciertas circunstancias. Para determinar tal característica se requiere atender las condiciones del caso concreto, a fin de analizar si los datos biométricos en cuestión actualizan alguno de los siguientes tres supuestos para considerar un dato personal como sensible:
  1. Que se refieran a la esfera más íntima de su titular;
  2. Que su utilización indebida pueda dar origen a discriminación, o
  3. Que su uso ilegítimo conlleve un grave riesgo para su titular.

Lo anterior es importante porque en los casos en los que un dato biométrico se considere sensible, se requerirá de una protección reforzada. En cuanto a la observancia de los principios rectores en materia de protección de datos personales, todo responsable está obligado a cumplir los principios licitud, finalidad, consentimiento, calidad, proporcionalidad, información y responsabilidad, así como los deberes de confidencialidad y seguridad.  Es importante hacer especial énfasis en recomendaciones específicas respecto a los principios de licitud, información, consentimiento y finalidad, así como al deber de seguridad para los responsables que realicen un tratamiento de datos biométricos.

Sin embargo, como más adelante se detallará, se observó que el tratamiento de datos personales que surgiría a partir de la creación del PANAUT podría resultar desproporcionado, inadecuado e inseguro, tanto técnica como jurídicamente y, por ende, se identificaron las diversas alternativas que el INAI podría implementar en función de los vicios advertidos para ejercer su función de Organismo Garante Nacional del derecho a la protección de datos personales.

En consecuencia, en sesión celebrada el 27 de abril de 2021 el Pleno del INAI acordó por unanimidad, interponer Acción de Inconstitucionalidad en contra de dicho Decreto; al respecto, cabe destacar que la Reforma Constitucional de 2014 en materia de transparencia y protección de datos personales otorgó al INAI la facultad de velar por los derechos de acceso a la información y de protección de datos personales, contando con una amplia gama de mecanismos para garantizar estos derechos fundamentales, entre los que se encuentra la interposición de acciones de inconstitucionalidad en términos de lo previsto por los artículo 105 fracción II, inciso h) de la Constitución y 89 fracción XXXII de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados.

El derecho a la protección de datos personales es un derecho muy importante y se encuentra en constante construcción y perfeccionamiento, por lo cual, el asunto fue sometido a consideración ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con fecha de presentación del 13 de mayo del 2021, con la finalidad de que valore el asunto y decida, en definitiva, si los aspectos advertidos por el INAI en torno a la constitucionalidad del PANAUT son fundados o no. Con dicha interposición se plantearon a la Corte las interrogantes siguientes:

  1. ¿El sistema normativo que incorpora la reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 16 de abril de 2021, vulnera el derecho de protección de datos personales y diversos derechos interdependientes?
  2. ¿La reforma a la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que crea el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil persigue una finalidad constitucionalmente válida y, en su caso, es una medida idónea, necesaria y proporcional?
  3. ¿Es constitucional la utilización de datos personales de identidad única para integrar el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil? y ¿es constitucional la modulación y/o variación al ejercicio de los derechos de Acceso, Rectificación, Cancelación y Oposición de los datos personales en el contexto del Padrón?
  4. ¿Es constitucional que el Padrón Nacional de Usuarios de Telefonía Móvil incorpore datos personales biométricos de manera desvinculada al Registro Nacional de Población e Identidad a cargo de la Secretaría de Gobernación?
  5. La reforma en cuestión, ¿vulnera en perjuicio de los y las mexicanas el principio de legalidad, al contravenir el principio de reserva de ley, el derecho a la presunción de inocencia, no retroactividad, entre otros?

En este sentido, en el INAI consideramos que el sistema normativo establecido en los artículos impugnados, viola los derechos de privacidad, intimidad, protección de los datos personales, interés superior del menor e identidad, dado que intervienen de forma arbitraria en el ámbito más privado e íntimo de las personas, sin tomar en consideración que todas las personas gozan de un espacio de proyección de su existencia que quede reservado de la invasión y la mirada de los demás, incluso del Estado, pues en esta área es que se desarrolla plenamente la personalidad.

Adicionalmente, se considera importante señalar que se incorporó la solicitud de suspender todos los efectos de la reforma para evitar que se entreguen los datos personales de los usuarios de telefonía móvil, supuesto que si bien, no se encuentra previsto dentro de la tramitación de las acciones de inconstitucionalidad en el marco de la Ley Reglamentaria de la fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tratarse de un medio de control constitucional directo y la importancia y trascendencia que se estima tiene el asunto, se determinó su inclusión a fin de buscar una protección integral, que a su vez, pudiera servir como referencia para la creación de precedentes en torno a este tipo de asuntos.

Una vez señalado lo anterior, a fin de abordar los principales argumentos expuestos dentro de la Acción de Inconstitucionalidad, estos se desarrollan en esta colaboración a través de los tres principales parámetros: 1. El convencional en torno al cumplimiento a lo establecido en tratados internacionales en materia de derechos humanos, 2. Los relativos a los derechos humanos en el ámbito de especialidad del INAI, es decir, protección de datos personales y acceso a la información; y 3. Agravios contra principios jurídicos genéricos establecidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En torno al primer parámetro, es decir el convencional, se tomó como referencia que el PANAUT contraviene el artículo 5 del Convenio 108, conforme a las consideraciones siguientes:

  • Los artículos que contempla el Padrón establecen que este será obligatorio y para tales efectos se deberán proporcionar los datos personales biométricos, lo cual no se identifica como una razón justa, si se advierte que el artículo 4 párrafo octavo de la Constitución establece que todas las personas tenemos derecho a la identidad, y a su vez, los artículos 84 y 85 de la Ley General de Población le otorgan las atribuciones para el manejo de dicha información a la Secretaría de Gobernación. En consecuencia, no se identifica la razón por la cual el legislador obliga a la ciudadanía a proporcionar datos de identidad en un registro diverso al Registro Nacional de Población.
  • El artículo 180 Bis de la LFTR señala que su único fin es el de colaborar con las autoridades competentes en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables. Por su parte, los artículos 180 Ter párrafo primero fracción I y 180 Septimus párrafo tercero de la LFTR, previene que el padrón contendrá los datos personales biométricos de los usuarios y que las autoridades de seguridad de procuración y administración de justicia podrán acceder a la información.

Disposiciones de las cuales, desde el Pleno del INAI opinamos lo siguiente:

  • No se precisan qué tipos de datos biométricos deberán ser proporcionados. Se señala “datos biométricos”, sin especificar cuáles y cuántos datos.
  • No se señala de manera determinada, explícita y legítima cuál es el objetivo de la obtención de dicha información, se entiende que es para fines de identificación y autenticación, pero no se establece de manera expresa.
  • Se advierte que es incompatible la entrega de datos personales biométricos contenidos en el padrón hacia autoridades de seguridad de procuración y administración de justicia.
  • Es posible advertir que la LFTR contempla un tratamiento contrario a lo previsto por el parámetro convencional, puesto que no son adecuados, pertinentes y resultan excesivos, ya que que la obtención de datos biométricos identifica de manera única a sus titulares, y por ende, los vuelven parte de su identidad, derecho que se encuentra tutelado por el artículo 4 párrafo octavo, de la Constitución.
  • Por ello encontramos que no es adecuado, toda vez que para efectos de identificación no se hace necesaria la recolección del biométrico; tampoco resulta pertinente, puesto que ya existe legalmente una base que debe contener dicha información, como lo es el Registro Nacional de Población,[2] o en su defecto, la base de datos de las Credenciales para Votar por parte del Instituto Nacional Electoral y excesivo puesto que para identificar al titular no hace falta la recolección, sino su tratamiento de manera disociada.

A manera de referencia, tampoco se justifica la finalidad, porque a diferencia de otros tratamientos como los bancos, no se está gestionando un sistema de identidad para el acceso a ciertos activos.

  • Los datos sujetos a tratamiento no son exactos, puesto que se identifica que los datos biométricos permiten diversas categorías y tecnologías para su tratamiento.
  • No se identifica la razón por la cual el Padrón debería sustituir para tales efectos al Registro Nacional de Población, ni por cuáles razones debiera constituirse como un registro autónomo, lo cual coloca en riesgo a las y los titulares de los datos personales ante la incertidumbre de las condiciones en la cual dicha información será suprimida, ya que se advierte que dicho registro será de carácter permanente.

Por lo que respecta al segundo parámetro, relativo a la violación de disposiciones en materia de los derechos de acceso a la información pública y protección de datos personales, se advierten como principales afectaciones:

  • En materia de protección de datos personales se estima que el PANAUT viola los principios de finalidad, proporcionalidad, licitud, lealtad y responsabilidad, de manera autónoma y con relación al derecho humano de la identidad, detectando también posibles restricciones en torno al ejercicio de los derechos ARCO; afectación exigible conforme a la base constitucional para la exigencia de la observancia de principios y deberes en el marco de la aplicación de los artículos 6 Apartado A fracción VIII y 16 segundo párrafo, de la Constitución.
  • En materia de acceso a la información pública se considera que viola el artículo 6° Apartado A fracción VIII de la Constitución, relacionado con el artículo 108 párrafo segundo de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en virtud de que en ningún caso se podrán clasificar documentos antes de que se genere la información.

En lo que hace al tercer parámetro relacionado con principios jurídicos generales de índole constitucional, consideramos que es de relevancia que la SCJN analice y se pronuncie respecto de si:

  • Se restringen las libertades y garantías de la población en México
  • Se contraviene la interpretación y aplicación del principio pro homine o persona.
  • Se constituye una medida regresiva entre derechos interdependientes que le corresponde tutelar al H. Congreso de la Unión en sus medidas y actos legislativos.
  • Se restringe la libertad de expresión y el acceso a la información.
  • Se restringe el libre acceso a las tecnologías de la información y comunicación.
  • Se aplica la norma de manera retroactiva la LFTR en perjuicio de los titulares en contravención con el artículo 14 párrafo primero de la Constitución.[3]
  • Contiene una presunción legal que contraviene la presunción de inocencia.
  • Contraviene el derecho de legalidad asociado a la identidad.
  • Contraviene el principio de seguridad jurídica.
  • Contraviene el principio de certeza jurídica.
  • Viola el principio de reserva del Ley

Así, las reflexiones y determinaciones de nuestro Máximo Tribunal Constitucional serán sumamente valiosas para la implementación de las políticas públicas relacionadas con tecnologías e interacciones del entorno digital acordes con los derechos humanos tutelados en nuestro país, resultando importante señalar que, seguramente la implementación del PANAUT tendrá otros retos; por lo que, el INAI seguirá privilegiando a través de los mecanismos constitucionales y legales para los sectores público y privado, que los datos personales de mexicanas y mexicanos se mantengan protegidos, a la par que se implementan estrategias que tienden a proteger otros derechos de manera equilibrada, como en este caso, el fin de que a través de un uso adecuado de los datos personales exista una coordinación efectiva entre autoridades competentes en materia de seguridad y justicia en asuntos relacionados con la comisión de delitos, a fin de lograr la disminución o eliminación en su incidencia, sin tener que elegir entre seguridad y privacidad.

Los y las Comisionadas que integramos el Pleno del INAI estamos convencidos que el derecho humano a la protección de los datos personales no colisiona con otros derechos como el de acceso a la información, a la seguridad, a la salud y otros, mas bien se complementan para garantizar el ejercicio de todos los derechos humanos. Es así que actuamos en conciencia y consecuencia.

Para mayor información, se pueden consultar las referencias siguientes:

 

[1] El Convenio 108 entró en vigor a partir del 1 de octubre de 2018 en términos del Decreto Promulgatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de septiembre de 2018, tratado internacional exigible de conformidad con previsto en los artículos 1 párrafos primero, segundo y tercero, 14 segundo párrafo, 16 primer párrafo y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

[2] De conformidad con el artículo 4to de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

[3] En relación con el artículo Cuarto Transitorio de la referida reforma a la LFTR.

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